在全球治理體系中，國際貿易是法治化程度最高的領域，也是國際司法的典范。從1948年關貿總協定生效起，國際貿易法體系便不斷發展、完善，并在1995年WTO成立之時形成了一個完整的國際立法和司法體系。在WTO成立之后的20多年中，這套國際法體系運轉總體良好，雖然存在一些技術性的缺陷，也有個別成員遵守裁決的紀錄不佳，但總體上，包括美國在內的全體成員以及國際學術界，均對WTO的國際貿易法體系表示滿意和贊賞。

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但是，2017年特朗普政府上臺之后，美國便開始不斷質疑和挑戰這一最早由美國主導建立的國際法體系，并采取一系列單邊主義、貿易保護主義措施侵蝕、損害WTO的基本原則，惡意阻撓上訴機構成員的任命并導致上訴機制的徹底癱瘓。在經歷特朗普政府對全球貿易治理體系的嚴重破壞之后，國際貿易界普遍對拜登政府抱有一定期待。但拜登政府執政兩年多來的實踐表明，其非但沒有恢復克林頓政府時期大力推動全球化的傳統，反而在更大程度上繼承了特朗普的遺產，繼續在逆全球化的道路上狂奔。特別是在對待WTO的態度上，拜登對特朗普堪稱蕭規曹隨、亦步亦趨。

美對華貿易戰所有借口在國際法層面徹底破產

美國《1974年貿易法》“301條款”自誕生之日起，就是舉世公認且臭名昭著的單邊主義措施，從根本上違反當時關貿總協定（GATT）多邊貿易體制的基本精神。只不過當時的GATT爭端解決機制在程序上存在致命弱點，即敗訴方可以阻撓裁決報告的通過，這給了美國一點“迫不得已”采取單邊措施的合理性，但從法律上來說，“301措施”無疑是有違多邊貿易規則的。

WTO成立之后，爭端解決機制得到加強，美國再沒有實施單邊制裁措施的理由?？肆诸D政府也曾專門承諾，“301條款”盡管作為一個調查工具依然存在，但其調查結果不得作為單邊制裁的依據，而只能作為WTO爭端解決機制的前奏。從WTO成立以來，歷屆美國政府大多遵守了這一共識。然而，特朗普政府不僅公然無視WTO規則，更背棄其前任們作出的承諾，僅僅憑借其漏洞百出、主觀臆斷的調查報告，就對中國數百億美元的產品加征關稅。

首先，這明顯違反了WTO最基本的一個原則——最惠國待遇原則，即美國的做法是歧視性對待中國產品，損害了中國產品在美國市場上公平競爭的機會。其次，這也明顯違反了WTO不得任意提高關稅的原則。WTO僅允許成員在特定情況且符合WTO規則的前提下臨時提高關稅，例如在反傾銷調查、反補貼調查、保障措施調查掌握切實證據之后。而此次“301調查”也明確承認不是依據WTO規則進行的，因此調查結果無論如何，都不能作為依據來對中國產品加征額外關稅。盡管美國貿易代表辦公室費盡心力拼湊了一個215頁的報告，引用了1139個注釋，但是再完美的形式都無法掩蓋其缺乏國際規則支撐的虛弱本質。

歷史已經無數次證明，強權只能逞一時之快，卻無法戰勝公理、人心。盡管美國為實施“301措施”羅織了眾多冠冕堂皇的理由，但國際法是嚴肅的，容不得美國任意濫用和曲解。中國政府堅定支持并相信WTO法體系的公正和公平，在美國宣布加征關稅后隨即就向WTO提出申訴。2020年9月15日，WTO專家組做出裁決，認定美國加征關稅“顯而易見地”違反了WTO的最惠國待遇原則和關稅約束原則。而美國辯稱，中國對知識產權的保護不力有違美國的“公共道德”，而對中國商品施加懲罰性關稅是為了保護美國的“公共道德”。這種牽強附會、不知所云的辯解當然無法說服專家組的WTO法專家，專家組最終裁定美國加征關稅與保護“公共道德”沒有任何因果關系。

2022年12月，WTO又接連發布兩個重磅裁決，一個是中國訴美國鋼鋁232關稅措施案(DS544)，另一個是中國香港訴美國原產地標簽措施案（DS597）。WTO專家組在這兩個案件中均裁定美國敗訴，而更重要的是，專家組的裁決徹底粉碎了美國濫用國家安全例外、粉飾其貿易保護措施的企圖。一貫宣稱維護“基于規則的國際秩序”的美國對待WTO基于規則的裁決，此時卻氣急敗壞地宣稱WTO沒有資格管轄涉及國家安全的措施，表示絕不接受WTO的裁決。不過，美國仍然是“善于”利用規則的，雖然明知WTO上訴機構已經被自己癱瘓，卻還是將這兩個案件提交上訴，從程序上阻撓了案件得到最終裁決的機會。

但是，無論美國如何矢口否認、規避矯飾，WTO的這兩個裁決，再加上2020年9月在中國訴美國“301條款”關稅措施案中對美國“301措施”的全面否定，事實上，美國對華貿易戰的所有借口都已經在國際法層面上完全破產。

WTO法體系固然是由美國領導建立的，但現在的美國已經站在WTO法體系的對立面，也站在了當年的美國的對立面。無論是“301條款”“232條款”還是出口管制，都有悖于當年積極推動貿易自由化和全球化的美國的出發點，也完全背離了WTO國際貿易法體系的基本原則和規則。

國家安全例外不是美國單邊主義的遮羞布

2018年3月8日，美國依據其《1962年貿易擴展法》第232節，宣布對來自全球各國的鋼鋁產品加征關稅。所謂“232條款”的基本內容就是允許美國政府對有損美國國家安全的貿易行為或貿易伙伴實施限制措施。而該條款對應的國際規則應當是關貿總協定（GATT）第21條“國家安全例外”，也就是說，“232條款”的實施應當以符合GATT第21條為前提。根據第21條，WTO成員可以在三種與國家安全相關的情形下不遵守WTO的一般原則和規則，即與核武器相關的活動、與武器彈藥作戰物資相關的貿易、在戰時或國際關系緊急情況下采取的行動?？梢?，GATT第21條是為與戰爭或軍事相關的特殊情形設置的一種例外情況。

但是，美國政府此次“232調查”的結論認為，由于進口鋼鋁產品在“削弱我們的國內經濟”，所以威脅了美國的國家安全，這就完全跳過了為什么美國國內經濟削弱就會影響美國國家安全的邏輯環節，更是與GATT第21條定義的國家安全例外毫不相關。事實上，可能是因為心虛，在整個“232調查報告”中，美國商務部根本沒有提及GATT或WTO規則依據，而只是反復聲明這是符合美國國內法要求的。

2022年底， WTO專家組做出裁決，認定美國“232關稅措施”違反了WTO規則。專家組認為，WTO的安全例外并沒有賦予成員完全的自由裁量權，雖然各成員可以采取其自認為適當的措施來保護國家安全，但適用安全例外的情形在WTO法中已有明確界定，即涉及核材料、武器或在戰爭和國際關系的緊急狀態下，各成員才可以援引安全例外并采取違背WTO一般規則的措施。同時，WTO爭端解決機制也有充分的授權對此做出解釋和裁決。專家組認為，美國的鋼鋁產業遭遇困難只是一個特定產業的產能過剩問題，并沒有危及美國的國家安全，也不屬于國際關系緊急狀態，美國沒有理由援引安全例外條例。

這一裁決也得到了另一個爭端專家組的認可，在中國香港訴美國原產地標簽案（DS597）中，美國再次援引安全例外條款，并借口中國香港存在侵犯人權問題，而使得美國與中國香港之間處于國際關系的緊急狀態，從而宣稱美國要求中國香港地區的產品標注原產地為“中國”是符合WTO規則的。而本案專家組的裁定與DS544案高度一致，即安全例外的援引必須符合WTO規定的三種情形，而美國與中國香港之間根本不存在所謂緊急狀態，而是處在正常的經貿關系之中。因此，美國強行要求中國香港地區產品標注“中國”，是對作為一個WTO成員的中國香港地區的歧視性措施，是違反WTO規則的。

連續兩個專家組針對美國的相似裁決，徹底封死了美國任意解釋國家安全、濫用國家安全例外的路徑，美國國家安全戰略中所宣揚的“經濟安全就是國家安全”根本得不到國際法的認可，而將人權等與貿易無關、也與國家安全無關的議題引入貿易政策中也是非法和無效的。

自拜登政府上臺以來，國家安全這一理由被更多地用于限制高技術產品和設備的出口。這同樣是一種政府對貿易的干預行為，有悖于WTO的自由貿易原則和精神，于是美國政府便再次堂而皇之地打著國家安全的幌子，聲稱美國是為了防范中國利用美國產品和技術發展軍事能力，并威脅美國的國家安全。而在實踐中，美國對華出口管制的范圍極其廣泛，許多與軍事用途毫不相干的產品都被列入限制清單，許多中國非軍事領域的民營企業都被列入實體清單。

2022年12月12日，中國已經就美國對華半導體出口限制向WTO提出申訴?？梢灶A見的是，雙方在磋商階段不可能有任何成果，中方很可能會要求成立專家組，而美方的抗辯理由又必然是國家安全例外。但是基于DS544和DS597的前例，WTO專家組將很可能再次裁定美國的出口管制并不符合援引國家安全例外的條件。不過，即使專家組裁定美國敗訴，美國也會再次提起上訴并使本案陷入僵局。

但是，這一系列爭端案件的裁決無疑已經昭告世界，美國再沒有資格妄言所謂“基于規則的國際秩序”。在美國眼中，只有維護美國霸權秩序的規則才是規則，否則它就可以肆意破壞。一個完全不尊重國際法、將其政治動機凌駕于國際法之上的國家，只會加速其國家信譽的破產，得不到國際社會的尊重。（作者是對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長、教授）

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