近日，公益訴訟問題引發了社會各界對于公益訴訟法律制度的關注。為規范人民檢察院履行公益訴訟檢察職責，加強對國家利益和社會公共利益的保護，6月29日，最高人民檢察院公布了《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，于7月1日起正式施行。該規則對人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務、原則、程序等進行了規定。

我基金會協助舉辦了“中國公益訴訟制度研討會”，會議邀請了多位知名訴訟法學專家學者參加。與會專家從公益訴訟的主體、程序、裁判規則以及公益訴訟與代表人訴訟的區別等方面發表了各自的觀點。

中國人民大學教授湯維建

中國人民大學湯維建教授認為：《民事訴訟法》第55條規定了“法律規定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，明確了公益訴訟主體的法定性，即特定類型公益訴訟案件只能由該類型案件相對應的法律明確規定的主體提起。如環境保護公益訴訟，應由《環境保護法》明確規定的主體（環境保護主管機關、符合環保法58條規定條件的社會組織、檢察機關）提起；消費者保護公益訴訟，應由《消費者權益保護法》明確規定的主體（中國消費者協會及省級消費者協會、檢察機關）提起；未成年人保護公益訴訟，應由《未成年人保護法》明確規定的主體（檢察機關）提起。

湯教授還認為，提起民事公益訴訟應滿足以下條件：一是起訴主體要適格，起訴主體要屬于該類型公益訴訟案件對應法律明確規定的主體；二是案件范圍要確定，案件要屬于法律規定的公益訴訟案件類型；三是事實理由要有初步證據支撐，證明侵害公共利益的證據要達到較高蓋然性的標準；四是起訴要履行前置程序，檢察機關提起公益訴訟前要履行公告、磋商等程序。

全國人大常委會法工委民法室原巡視員扈紀華

全國人大常委會法工委民法室原巡視員扈紀華認為：公益訴訟具有起訴主體法定、起訴范圍法定的特點，即只有相關部門實體法明確規定的主體可以提起相應類型公益訴訟案件，目前我國有《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環保法》、《消費者權益保護法》、《海洋環境法》、《英烈保護法》、《未成年人保護法》這幾部法律明確規定了公益訴訟領域及相應的起訴主體。實踐中，應根據具體案件所涉公共利益內容對案件類型及相應起訴主體予以甄別；例如，涉未成年人網絡消費案件，侵害的是未成年人公共利益，如果以未成年人保護法提起公益訴訟，就應該由未成年人保護法明確規定的起訴主體檢察機關提起未成年人保護公益訴訟；如果未成年人作為消費者權益受到侵害且涉及公共利益，提起消費者權益保護公益訴訟的主體應當是法律規定的消費者協會、檢察機關。

中國政法大學教授楊秀清

中國政法大學楊秀清教授認為：要區分公益訴訟與人數不確定的代表人訴訟，針對損害特定主體利益的行為，即使該特定主體數量多且人數不確定，也應該適用民訴法第54條規定的人數不確定的代表人訴訟的相關規定，而非適用民訴法第55條關于公益訴訟的規定。要明晰公益訴訟案件與可提起公益訴訟主體間的關系，公益訴訟的起訴主體與私益訴訟的一個核心區別在于公益訴訟起訴主體系法律擬制主體，即要有法律明確授權，且具體類型公益訴訟案件與對應的起訴主體應具有一致性。例如，因未成年人網絡消費行為引發的訴訟，如這種行為侵害的法益是未成年人的公共利益，則該類案件屬于未成年人保護公益訴訟，同時，其起訴也應由未成年人保護法規定的起訴主體檢察機關發起。

清華大學教授王亞新

清華大學王亞新教授認為：判斷公益訴訟主體是否適格，除檢察機關之外，根據《民事訴訟法》第五十五條第一款，對“法律規定的機關”以有無法律明確的授權為基準；對社會組織，應根據環境保護、消費者權益保護以及其他有關社會公共利益保護的立法來予以確定。公益訴訟與一般民事訴訟的區別在于，公益訴訟不應簡單地適用立案登記制度，在立案階段要堅持實質審查、要有向被告送達的程序。

中國人民大學教授肖建國

中國人民大學肖建國教授認為：提起民事公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”，此處所指“法律”應為立法機關制定的法律，目前來說，規定了民事公益訴訟主體的法律有民事訴訟法、環境保護法、消費者權益保護法、英雄烈士保護法和未成年人保護法。在堅持公益訴訟的起訴主體須有法律明確授權的前提下，最高法院可通過司法解釋對相關主體的范圍進行具體認定和解釋。

肖教授還認為，公益訴訟不同于一般民事訴訟，在立案方面公益訴訟的起訴門檻要高于私益訴訟，法院對該類案件不能簡單適用立案登記制，而應在進行立案時對公益訴訟起訴的一般要件、特殊要件均進行審查。相應地，原告應提供初步的證據對侵權事實予以證明，且這種證明標準要達到具有勝訴可能性的標準。這是一種維護正常司法審判秩序、過濾或者攔截濫用公益訴訟的一種有效方式。

中國政法大學教授宋朝武

中國政法大學宋朝武教授認為：公益訴訟的主體資格是公益訴訟的核心問題，從我國目前立法來說，提起公益訴訟的主體必須有法律明確的授權。公益訴訟與私益訴訟存在一定的交叉，但從立法的角度來說，法律并沒有賦予個人提起公益訴訟的權利。

中國政法大學教授紀格非

中國政法大學紀格非教授認為：公益訴訟的核心問題是起訴主體的確定性，即提起公益訴訟的主體需要具有法律的明確授權，未經法律明確授權的主體不是提起公益訴訟的適格主體。司法實踐中，公益訴訟常與刑事案件關聯，消費者協會、環保組織在發起相關公益訴訟時，其要求停止侵權等訴訟請求，往往已在刑事案件中得以實現，這種情況下，提起公益訴訟就存在一定難點，這是實踐中一個值得研究的問題。

本次研討會匯集了諸多訴訟法學界專家于一堂，圍繞公益訴訟相關問題進行了充分的交流與討論，取得了良好的效果，對于明晰公益訴訟理論內涵、推動公益訴訟實踐發展，具有很強的指導意義。

普遍認為，公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織，根據法律的授權，對違反法律法規，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。隨著國家不斷加強環境保護力度，加之互聯網經濟的不斷發展，公眾對信息的獲取越來越便捷，加之公眾法律意識不斷加強，公益訴訟主體多元化將導致公益訴訟的數量將不斷增加。如何規范公益訴訟，特別是明確公益訴訟的主體、程序及規則，使之真正成為維護公共利益的有效途徑，還需要法律界深入地加以研究討論。

（本期研討會嘉賓的觀點僅代表其個人觀點）

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