縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。2020年以來，高層多次強調要加快縣城補短板，發揮縣城的關鍵作用。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(下稱《意見》)提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規?；酒ヅ?，特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。

2.5億人迎來大利好

縣域是我國的基本行政單元。目前我國有1800多個縣市。國家發展改革委規劃司有關負責人表示，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分?？h是我國歷史上最穩定的行政區劃單元，其建制具有深厚歷史淵源，在中華文明發展史中具有重要地位，郡縣治、天下安?？h城是我國城鎮體系的重要一環，在城鎮化進程中，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍。

該負責人介紹，2021年年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

《意見》指出，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞告訴第一財經記者，縣域作為我國的基本行政單元，既有城也有鄉，既有農業也有工業，架構健全，體系完備，具有整合資源的基本幅員和投資支撐，在地區經濟發展中一直發揮基礎單元的作用。絕大多數的縣城所在地都有成為中小城市的可能性和必要性，個別縣城甚至有望成為大城市。因此發展縣城，也便于資源整合，以城帶鄉，促進鄉村振興。

湖北省社科院農村經濟研究所研究員鄒進泰對第一財經分析，未來在擴大內需和鄉村振興過程中，需要大量向農村投入。同時，隨著農業農村現代化的發展，未來農村人口還會減少，向城市轉移。在這個過程中，縣城將是農村人口轉移的主要載體?？h城既是未來投入的重點，也是鄉村振興的重要帶動點。

國家發展改革委規劃司有關負責人表示，縣城是城鄉融合發展的重要支撐。我國到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，今后一段時期是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期?？h城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。推進縣城建設，既有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

廣東省體制改革研究會執行會長彭澎對第一財經分析，縣城的主要作用是服務于廣大農村。尤其是在中西部地區，鄉鎮的整體實力較弱，服務農村的能力不足，因此縣城的醫療、教育等公共服務能力就十分重要。

《意見》指出，要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。

在產業支撐方面，《意見》明確，增強縣城產業支撐能力。重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。突出特色、錯位發展，因地制宜發展一般性制造業。以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業集群，發展農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業生產性服務業。根據文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養生養老等產業。

前述國家發展改革委規劃司有關負責人表示，產業是縣城建設發展的根基，有產業才有就業崗位、才有人口集聚。產業配套設施可供眾多企業共用共享，直接影響著要素是否流入和企業成本高低。不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。要推進縣城產業配套設施提質增效，夯實縣城產業基礎，促進居民就地就近就業和持續增收，帶動縣域經濟高質量發展。

各類縣城發展有何不同

我國縣域發展千差萬別，不同縣域的發展路徑各不相同。此次《意見》明確提出，要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向?！兑庖姟穼⒖h城發展方向分為5大類，即：加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展。

牛鳳瑞說，這樣的分類符合我國縣城發展的實際，我國的縣城差異很大，都有自己的區域特色，而且互相之間還不能類比，要因地制宜發展。

這其中，在大城市周邊縣城發展方面，《意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

鄒進泰說，這5大類縣城劃分不是截然分開的，但是各有重點。比如第一類，大城市周邊的縣城，實際上就是衛星城，這類縣城的發展可以分解大城市的壓力，通過衛星城的發展解決中心城市城區過大的問題。國際上的東京、首爾等大城市周邊都有很多衛星城。所以未來衛星城是這類縣城的最大功能。

目前，一些大城市周邊的縣域，通過與中心城市的分工協作，重點發展制造業，經濟實現快速發展。比如在中西部地區，比如長沙市下轄的長沙縣、寧鄉市、瀏陽市，南昌市下轄的南昌縣，合肥市下轄的肥西縣的GDP都超過了千億。

在培育專業功能縣城方面，《意見》明確，支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。支持邊境縣城完善基礎設施，強化公共服務和邊境貿易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

鄒進泰說，過去很多縣城在招商引資的時候，是“撿到籃子里面就是菜”，只要能招到的就招進來，這樣也容易形成各個地方的無序競爭，效率也不高。而現在交通特別發達，產業的技術含量越來越高，可以在某個縣城，重點發展1到2個主打產業，形成專業化的產業集群，有利于區域之間的合作與分工，提升產業的競爭力，有利于產業的健康發展。

牛鳳瑞分析，縣域的經濟發展應當從當地實際出發。一個縣域的范圍畢竟是有限的，所能集聚的資源也是有限的，產業結構也不可能很完備。要么在所在城市群中，與中心城市形成很好的分工協作體系;要么著力發展有自身優勢和特色的產業。

在農產品主產區縣城發展方面，《意見》提出，要推動位于農產品主產區內的縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

鄒進泰分析，一些農業大縣，要盡可能地發展一些農產品的加工業，提升整個農業的效益，通過農民品加工大縣的發展，使得農產品加工、增值轉化更加有效，讓一二三產融合取得更好的效益。

在有序發展重點生態功能區縣城方面，要推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

在引導人口流失縣城轉型發展方面，《意見》要求，要結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

鄒進泰說，這類縣城有很多過去是依賴某一種單一的資源發展的，比如石油、煤炭等，產業結構比較單一，隨著能源枯竭，產業逐漸萎縮，人口流失，這類縣城也隨之萎縮。因此對這類縣城發展要嚴格控制投資，避免無效的投資，提升資金的使用效率。

牛鳳瑞分析，人口嚴重流失的縣城，往往原來是礦區，或者是人地關系特別差的，因此適當的人口遷移，也是我國人口再優化布局的重要途徑和形式。這類縣城是收縮型縣城。其中，有些工礦區原來非常分散的收縮型城市，除了常住人口的絕對量減少以外，未來發展還有一個城鄉的再布局問題。比如，有些居民區的礦產資源枯竭了，要維持原來人口規模的公共服務已經非常不合算，而且也不可取，這樣就有必要進行人口和城市的再集中。

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